工商社論》評析預算編審制度如何兼顧防弊興利

工商社論》評析預算編審制度如何兼顧防弊興利

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財政部於去年底預估2022年全國稅收將超過預算數約4,500億元。如此鉅額的超徵稅收,儼然是去年底以借調期滿爲由請辭獲准的財長蘇建榮,展現其治理績效的最佳告別禮。然而,意想不到的是,此筆形同從天上掉下來的意外財,除了引發應否還稅於民,以及應否與如何普發現金的具高度爭議性話題。同時更值得正視與省思的,毋寧是面對外界質疑,政府年度稅收的預算數與實收數竟然出現如此鉅額的落差,是否意謂着現行的預算編列方式蘊含「過低」與「不精確」的制度性「病竈」。

面對外界的質疑,財政部於4日做出迴應。先是說明政府的年度預算,主要都是依國際情勢、經濟成長率以及企業預估獲利等相關數據爲基礎來編列。但也同時提到,從開始編列時的數據,到後來所編製成的新年度預算草案,然後再移送立法院審議完成立法程序,最後再交由各部門執行,整個時空背景可能會出現很大的落差。

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財政部並以2022年營所稅預算的編列爲例,指出在2021年年初編列2022年的預算時,其實已把數據拉到比2021年的實徵額還高。可是卻沒想到在2022年,上市櫃公司的營收和獲利情況,卻是遠遠超乎財政部預期。而爲了化解這種從預算編列到實際執行之間,平均超過一年的「時差」,所導致政府預算編列精準度不足的質疑,財政部只好無奈的表示,未來除了更精進蒐集相關資料,也不排除導入AI(人工智慧),讓預算編列更精準。

進一步檢視財政部對於政府年度預算,從編列到實際執行因「時差」而產生重大落差的現象,其實並非只出現在臺灣而已。事實上,只要是屬於三權分立的國家,爲確保公部門在向人民徵稅時,能夠落實取之於民、用之於民,因而設定繁瑣的流程,亦即先由行政部門編列預算,再交由立法部門審議把關,最後行政部門才能依法動支。

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然而,姑不論這一套繁瑣而漫長的政府預算從編列、審議到執行的制度,是否確能收到既可以「防弊」,又不至於影響「興利」的雙元效益。但正如財政部所說,由於近年來國際情勢變化太快,僵化的預算編審制度,已經使得行政部門在面對如新冠疫情、烏俄戰爭以及升息通膨等突發事件的衝擊時,一方面也許可以幸運的增加稅收,但同時卻也要面對既有的經費預算,無法支應不同樣態紓困之所需的困境。

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經由近年頻繁出現的種種災變式衝擊,各國當政者只好「窮則變」的繞過既有僵化的年度預算編審制度,另外提出專案式的「特別預算」。而相較於年度預算,屬於專款專用型的特別預算案,雖然同樣也需經由行政部門提案,以及立法部門的審議程序,但時程上確實可以大幅縮短,讓行政部門取得「變則通」的效應。

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特別預算制度雖然可以視爲是針對年度預算制度的變通做法,但是否能夠從「變則通」進階到「通則久」,則顯然存有相當大的爭議性。

首先,特別預算不像正規預算的編列,要先估列可能取得的稅收財源,在量入爲出的前提下才能編到不同部門的年度支出。而即使有收支預估數的落差,也只能在一定的比例內才能以舉債支應,以免因入不敷出而致債留子孫。然而,特別預算因着眼於應急,因此所匡到的經費,只能透過發行公債支應,進而造成政府負債比的節節高升。

其次,更嚴峻的課題是,一旦在僵固的年度預算制開通了特別預算的門縫,則國家每每面對另一個突如其來的挑戰,在需錢孔急的情況下,自然會有樣學樣的把原先特別預算所開啓的門縫,視爲「終南捷徑」,甚至成爲迴避既有年度預算制度規範的「康莊大道」了!

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同樣的,近年來各種名目的特別預算案,不只出現在臺灣,包括美國、日本、歐盟、拉丁美洲的許多國家,同樣也頻繁可見透過各種名目的特別預算,使得各國的財政赤字節節升高。而敗壞的財政紀律,則使得各國這些變通的短線操作,只會和「通則久」的想望漸行漸遠了。

綜而觀之,財政部在商討預算編列精準度不足的質疑時,迴應的對策是不排除導入AI。但如果從編列到執行的時差無法縮短或化解,則即使未來導入機器人來代編預算,則終究還是無法預見新的一年到底會出現什麼樣的新挑戰,並在兼顧財政紀律下做好超前部署!看來,既有的預算編審制,如何兼顧防弊與興利的兩難題,纔是值得正視的治本之道。

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